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1998年特大洪涝灾害会重现吗?专家回应

环球中文网 时间:2020-07-05 08:30:46

【环球中文网 cbeiji.com讯】 

2020年存在发生流域性大洪水的可能性,但目前防洪的压力更多体现在中小河流上;水利设施受疫情影响非常显著,加大了洪涝灾害的不确定性

图/视觉中国

文|《财经》记者 王丽娜 实习生 徐辰烨

编辑|鲁伟

2020年6月2日到7月2日,南方多地遭遇洪涝灾害,中央气象台连续31天发布暴雨预警,创下了2010年有预警记录以来的纪录。

7月4日,受近日降雨及上游来水影响,长江中下游及洞庭湖、鄱阳湖水位持续上涨。水利部将水旱灾害防御Ⅳ级应急响应提升至Ⅲ级。

此前的6月30日,水利部发布消息,全国18省份的271条河流发生超警以上洪水,较常年同期偏多四成,其中33条河流超保,10条河流超历史,珠江流域西江、北江和黄河上游、太湖先后出现今年1号洪水。特别是进入6月以来,全国共计250条河流发生超警以上洪水,占全部超警河流的92%,主要集中在南方地区。

另据应急管理部统计,截至7月3日,洪涝灾害先后造成贵州、四川等26个省份的1938万人次受灾,121人死亡失踪,直接经济损失416.4亿元。

公众普遍关心的是,各地暴雨肆虐,长江中游标志性水文站汉口站水位、重庆市江津区綦江五岔站水位一度超过1998年同期。那么,2020年会发生类似1998年那样的特大洪涝灾害吗?

“到目前为止,总体来说大江大河(电视剧)还是平稳的。”近日,国家减灾委专家委员会委员、中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所原所长程晓陶接受《财经》记者专访时表示,今年存在发生流域性大洪水的可能性,但防洪压力目前更多体现在中小河流上。

程晓陶认为,现在各大流域的防洪能力和1998年完全不一样了,“各大流域抵御类似上个世纪的特大洪水,应该说底气比原来要足一些。”

1955年出生的程晓陶,教授级高级工程师,日本京都大学工学博士。他是既熟悉中国国情,又具备全球眼光的新一代防洪抗旱减灾研究专家。

近日,就今年暴雨造成的洪涝灾害形势、防洪压力以及如何减灾防灾等话题,《财经》记者专访了程晓陶。

存在发生流域性大洪水的可能性

《财经》:据水利部统计,目前全国18个省(自治区、直辖市)271条河流发生超警以上洪水,较常年同期偏多4成。这种情况是否正常?

程晓陶: 主要是局部暴雨多。所谓超警就是江河、湖泊中洪水上涨漫滩过程中,超过需警惕戒备的水位,平原区受堤防保护,发生超警洪水不等于洪水已经泛滥。

但对于丘陵山地的河道来说,洪水涨速快、涨幅大,又未必建有堤防,这种河流发生超警可能意味着河滩地周边有些地方很快会淹水。

至6月底,今年降雨主要集中在南方,强降雨场次比常年偏多,但比较分散。一般每年五六月份,南方陆续进入汛期,七月份以后,长江上游、淮河、黄河、海河,甚至东北,陆续进入汛期。通常讲的主汛期“七下八上”,即七月下旬八月上旬,北方地区进入主汛期,降雨范围开始北移。

到目前为止,总体来说大江大河还是平稳的。

《财经》:3月31日,长江水利委员会召开综合会商会,会上长江水利委员会主任马建华强调,从水文气象预测情况看,今年汛期发生区域性大洪水的可能性较大,甚至也有可能发生流域性较大洪水。您今年5月发表的论文提到,“据预测,2020年夏很有可能发生流域性大洪水。”

程晓陶: 每年年初时,都有当年天气形势的分析。今年一个预测是强降雨偏多,但是哪里的强降雨偏多,没有形成共识。有的预测这里可能发大水,有的预测那里可能发大水,没有一个明确的意见。但是发生流域性大洪水的可能性是存在的。

但就目前,主要还是一些支流、中小河流发大洪水。洪灾年年都有,只不过今年有迹象偏多一些。

《财经》:今年降雨量偏多,防洪形势怎样,防洪压力主要在哪?

程晓陶: 就是具有不确定性。人力、物力有限,如果预报特别确定,你知道劲该往哪使,但是不确定时,就只好处处都防。不确定性本身就是一种风险。

中国有9万多座水库,不知道暴雨会下在哪一座水库头上、哪个水库有可能出现险情。中国有几十万公里的堤防,今年问题可能出在哪里也难以预知。

就大江大河的防洪能力看,各大流域和1998年比完全不一样了。新世纪以来投入运行了一批控制性水利枢纽工程,如三峡、小浪底、临淮岗、尼尔基等。另外,大江大河干流上干堤的除险加固,都已经完成。

现在各大流域抵御上个世纪发生的特大洪水,应该说底气比原来要足一些。今年防洪的压力目前更多体现在中小河流上。

快速城镇化对洪涝风险的影响是全局性的

《财经》:近年洪涝灾害与往年相比有什么变化?

程晓陶: 山洪灾害、城市内涝基本上年年都有,这几年情况类似。

但从一个时段来比较,还是会有变化。过去中国是农业国家,城市范围比较小,现在很多农村变成城市。比如,今年广州受淹的一些小区过去都是农田,这个是不一样的地方。

农村也跟过去不一样。过去农民主要被淹的是农田,房子也比较简陋,现在河边上被冲垮的不少是楼房,还有农村这些年新增的基础设施被淹。2019年寿光水灾,毁的不仅是一季蔬菜,而是毁了不少蔬菜大棚,一个大棚就可能损失几十万元。

现在的洪灾中,个人难以承受的风险增大了,一损失可能达几十万元上百万元,农村土地流转后,有些从事集约化经营的种植、养殖大户,一旦遭灾,损失更大。过去城市里发洪水,顺街行洪是常有的现象,街道上也没什么东西,现在一发洪水满街都是被淹被冲的车;过去是农田积水,现在是小区积水,影响也大不一样。

《财经》:洪涝灾害的特性发生时段变化,除了自然因素,背后还有哪些因素?

程晓陶: 最主要的是快速城镇化。1998年大水时,中国常住人口城镇化率30%,现在常住人口城镇化率城镇化到了60%。

近20年,城市扩张快速,三线、四线,甚至五线的城市,规划能力相对较弱,基础设施建设也弱,地方上先地上后地下的模式就更明显。因此欠账很多,很多地方政府是土地财政,城市建成区面积增长比城市人口增长还快得多。

快速城镇化对洪涝灾害风险的影响是全局性的。城市面积迅速扩张,新的城区大部分是过去的农田,排水能力更弱,新城区发展以后对老城区也同样有影响。洪和涝之间是很复杂的关系。比如北京,过去老城区就在二环路护城河以内,水排到护城河就算排出城。现在三环、四环都是城市,更大面积的水都集中排到河里,河里水位一升高,排水能力再强也没地方走,河里的水对排水系统有顶托。

影响不光在城市,还有农村。城镇化过程中,农村大量的青壮劳动力外出打工。过去汛期时,查险、排险、抢险,主要是农民在做。现在,青壮劳动力一走,农村的防洪体系、排涝体系的建设能力、维护能力大大减弱。

《财经》:这几年普通公众的感觉是南方年年有洪灾?

程晓陶: 中国降雨不仅年内分布不均,有雨季旱季之分,许多地方一年降雨的绝大部分就集中于汛期的几个月;而且年际变幅很大。比如北京,最少时年降雨量两三百毫米,最多时年降雨量1000多毫米,能够差出三四倍以上。这就是中国降雨的特征,水旱灾害频发,但极端的特别多和特别少的概率还是相对要小一点。

洪涝灾害年年都有发生。在上世纪50年代。中国10年平均每年因洪涝灾害死亡的人数超过8000人。上世纪60年代到90年代,这40年间平均每年死亡人数超过4000人。进入21世纪后,因持续加大防洪排涝体系的建设,加之四级应急响应制度的建立,因洪涝灾害死亡的人数减到平均每年几百人。

现在公众感觉洪灾多,与传播方式的改进也有关。过去哪里发了洪水,只能从新闻报道中知道。现在,哪里发洪水,各种视频在手机上立马就传播开来。

《财经》:6月27日,湖北宜昌暴雨致内涝,引发关注。7月1日,中央气象台连发30天暴雨预警。武汉市气象台7月2日发布暴雨红色预警信号,城市内涝、地质灾害等风险较高,为什么这些年城市内涝发生的频率比之前多?

程晓陶: 城市内涝这几年比较严重。现在每年统计发生内涝的城市都在百座以上。

前面说到这些年处在高速城镇化的阶段。新世纪以来这20年,中国新增出来的城市人口已经超过美国的人口总数。从改革开放到现在,新增加的城市人口比欧盟28个国家的人口总和还多。空前规模的城镇化产生出来的压力非常大。

城市向低洼易涝区迅速扩张,一些地方依赖土地财政,靠卖地来支持城市的发展,往往都是批出地来招商引资,先地上后地下,排水系统建设标准低、欠账多,这使得城市内涝问题突出。

这就要腾出一些精力补短板。不能再按照传统模式来做,这也是为什么现在提治理体系和治理能力的现代化。

《财经》:那如何防治城市内涝?“海绵城市”的试点进展如何?

程晓陶: 2012年北京“7·21”特大暴雨后,中央通知各个城市做好排水防涝规划,后来又提出“海绵城市”的规划思路。

“海绵城市”有它的背景,即意识到城市经过先地上后地下的模式,再去改地下排水管网很难,若能通过在地面做“海绵”吸水,增大小区蓄滞、渗透的能力,实现雨水源头控制,加之净化措施,还能增大雨水利用的机会,岂不两全其美?这样排水能力的改造就可以往后排了。但这个思路对“小雨不积水”有用,要实现“大雨不内涝、水体不黑臭”就难了。

“海绵城市”建设试点,设立了水安全、水资源、水环境、水生态、水景观等一套完整的考核指标体系,要用三年时间实现所有的高指标,这样一来,所需投资非常高,能设定的试点范围就很有限。现在要靠地方财政的支撑来推广这种模式,就很难了。

防治内涝,必须树立打持久战的概念。首先,政府要做好规划。实际上有些三四线城市还在快速扩张,一线的城市也还有新的楼盘在建。新建的这些小区,必须按照“不因开发而加大地表径流系数”的海绵城市建设要求,采取雨水源头控制措施,这是开发商的义务。政府首先要把这件事情管住,以免今后再花巨资进行“海绵”的改造,同时,有限资金就可以集中到防洪排水基础设施的建设上。而已建城区的海绵城市建设,则应以动员起广大人民群众打持久战的方式,各单位、各小区因地制宜,采取力所能及的措施尽可能将雨水留住。这是一个依靠群众、全面开花,指标逐步提升的过程,而不要求短期高投入、高指标一步到位。

应有新救灾机制应对灾害风险

财经》:洪涝灾害每年都造成大量的经济损失,这些年造成的直接经济损失是更大还是在减少?

程晓陶: 我们做过一些分析和比较。根据每年统计的洪涝灾害造成的直接经济损失看,上世纪90年代是灾害重的年份。每年直接经济损失都达一两千亿元。

1998年洪涝灾害最严重,直接经济损失超2500亿元。从相对损失看,洪涝灾害造成的经济损失占国民经济GDP总值的比例是1%-4%之间,平均值是2.28%,也就是说洪灾损失对国家影响很大。

1998年以后,中国持续20多年不断加大治水投入,这些年效果明显。灾害造成的直经济损失在新世纪前十年明显降下来,相对损失降到了0.6%。

但最近十年,洪灾造成的直接经济损失又上来了。按照绝对值,比上世纪90年代还高,现在每年洪涝灾害直接经济损失两三千亿元,比1998年造成的经济损失还大。但相对损失进一步下降,降到0.4%以下。损失虽然加重了,但是作为GDP总值的分母增速更快。这说明1998年大水之后,中国在水利上的投入,对支撑国民经济发展不断迈上新台阶确实起到了保障作用。

而按照可比价来算,我们也做过分析,现在洪灾造成的损失确实又出现了一个峰值,但是这个峰值实际上略小于上世纪90年代的峰值。这说明洪灾上升的趋势还是得到了有效的抑制。

《财经》:对洪涝灾害受灾的个体来说,有哪些值得关注?

程晓陶: 过去损失相对均匀,可能每一户农民损失差不多。现在出现了新的特点。我们2016年去安徽做调研的那些受灾圩区,40%-90%的土地流转,养殖、种植大户承担的风险增大。养殖、种植大户想实现集约化,必须在基础设施上先投入,那他损失的不是一季庄稼或者当季种植养殖,还有基础设施的投入。而一些投入是靠贷款、借贷。

过去说农民受灾以后资产归零,现在养殖、种植大户受灾后是资产归负,变成债民,甚至是几十万元、几百万元的债务。

这些人变成债民,靠现在的救灾体制难以解决。救灾只能解决基本生活,难以助其恢复生产。

《财经》:那对受灾大户有没有更理想的减灾思路?

程晓陶: 这都是新的挑战。经济社会发展到新的阶段,对安全保障的要求必然提高,传统的救灾模式难以解决现在的问题,应有新的机制应对灾害风险。

国外有一些经验,比如洪泛区管理体系的理念。首先,国家把风险告知老百姓,你要到这里承包,要知道存在的洪水风险,选择适应风险的发展模式。然后,地方政府要有风险评估的能力。另外,损失不仅是用工程措施来解决,如果风险能控制在可承受的限度之内,还可以建立保险制度,通过保险分担。

近年主要的洪灾发生在中小河流

《财经》:您刚才提到,今年的气象有一些不确定因素,从防灾角度如何应对?

程晓陶: 首先强调的是做好监测预报预警。这些年中国投入大量资金做雨情、水情的监测。要时时掌握信息、分析信息,看哪些地方有可能出现极端暴雨、出现超标洪水。

虽然现在的监测能力不能做到非常准确,但是越临近,准确的概率性就越高。

其次,一定要实事求是。发现安全隐患,及时上报、及时判断,防御的措施就能采取得更及时。如果没有下大力气或没有能力发现隐患,或者发现隐患以后不报或者瞒报,一个小事故可能就变成一个大灾难。另外,强化各部门协调沟通, 及时通报信息,加强与应急等部门的协作配合。

所以,必须实事求是,紧密追踪各种隐患,及时发现、及时处置、及时上报。

《财经》:刚才您提到中国9万多座水库,有很多是小型水库,水利部也提到一部分水库存在风险,无法按照原来设计发挥防控功能。小型水库有哪些风险?

程晓陶: 改革开放后这些年一直重视水库的除险加固。首先是大型水库,很多之前修建的水库先天条件不足,先是对大型水库除险加固。上世纪90年代后期到新世纪以来,对中型水库除险加固。近十年,是对小一型水库除险加固,最近几年开始对小二型水库除险加固。这些年,在这方面投入很大。

现在比较难的是小型水库,它不是国家管理,甚至都没有管理机构,很多设在村镇一级,甚至承包给农民,管理水平比较低。小型水库的管理体制,怎么加强安全建设,目前各个地方都在探索。

《财经》:您提到,这几年洪水主要发生在中小河流,水利部表示把中小河流洪水防御作为当前防汛工作的重点。中小河流在的短板和治理困难有哪些?

程晓陶: 中小河流的堤防大部分都是土堤,上游缺少大型的控制性水库。

另外,今年水利受疫情影响非常显著。一是堤防维护,维护主要靠冬修春修,但是今年冬修春修正值抗疫,人的流动受限,很多地方冬修春修受到影响;二是,很多应在汛前完工的涉水工程受到疫情影响。另外,今年水利部和各级政府的防汛检查、对基层干部的培训都受到疫情影响。这些加大了不确定性,对做好防汛准备工作都有影响。

《财经》:中小河流的防御能力问题和河流治理体系有关吗?

程晓陶: 中国防洪是“分级负责分级管理”。大江大河,七大流域都有流域管理机构,负责流域的防洪规划,协调上下游、左右岸、干支流、城乡间的利害冲突关系。

但是中小河流没有流域机构。中小河流往往也涉及多个行政区。中小河流的防洪工程许多不成体系。过去中小河流都是地方政府负责,中小河流在哪个省、市,由哪个省、市负责,但是也有一些是跨行政区,跨若干个市、跨若干个县。

过去中小河流中央政府不投资,主要靠地方政府,一些地方政府又说没钱。一些中西部省份,主要靠中央财政转移支付在支持。

这些年中小河流问题比较突出。主要的洪灾不是发生在大江大河,而是发生在中小河流。2009年中央开始启动中小河流重点防洪河段的治理,国家拿钱出来做中小河流重点河段治理,但还管不到整个流域。中小河流有好几万条,不是短期内能够完成的事。

《财经》:中小河流治理困难除了地方财政投入不足,是不是和中小河流治理本身的复杂性有关?

程晓陶: 中小河流治理同样涉及到上游、中游、下游,涉及到若干个行政区时,之间的关系怎么协调,机制上还有待健全。

另外,中小河流的治理到今天和过去要求不一样。过去可能主要是防洪,现在中小河流还关系环境污染、水资源、水生态、水景观。对中小河流现在不能是单一目标的治理,它应该是一个综合治理。综合治理它就不是涉及到一家的事儿了,有城市、有乡村,还有住建、规划、交通、应急管理等部门。

它有跨区域跨行政部门的特点,如何做好综合治理,这是管理体制现代化中要解决的问题。

防洪治理体系方面还有很多短板

《财经》:新冠疫情冲击下,今年南方洪灾会带来什么影响?

程晓陶: 过去防汛主要考虑减灾,现在要考虑如何为支撑经济恢复创造更好的条件。

但现在,还有一个矛盾。对于经济安全的保障,不光是水多的问题,还有水少的问题。随着城镇居民用水和工业用水量增加,水库存在保供水的压力。现在很多的水库,蓄水就靠汛期几场暴雨提供,这样防洪跟保供水之间存在矛盾。

这几年为了保障防洪安全,水库严格按照汛限水位在控制,按照汛线水位控制后,万一后期没有下雨,对后面供水安全就产生了压力。现在还强调生态安全。水库还要保证河道的生态基流不能断流。

也就是说,保防洪安全的目标跟保经济、供水安全和生态安全目标之间是存在矛盾的。

《财经》:那防洪和供水等矛盾怎么协调?

程晓陶: 上世纪90年代后期制定《防洪法》时已经有所考虑。最初设想是,在汛期水库不得在汛期限制水位以上蓄水,但后来《防洪法》中表述是“在汛期,水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水”。加了“擅自”两个字后,就是说经过批准是有可能的。

2000年前后,国家防办组织一系列课题研究,对水库汛限水位如何调整做研究,当时有分期设置汛限水位、动态汛限水位等一系列方法。

但是,最终没有形成规范或者制度。因为水库能不能够分期蓄水或者动态蓄水,还取决于水库本身的安全状况、水库上游有没有健全的监测预报预警系统。需要很多的技术准备条件。

到底谁来做评估,谁来做计算?汛限水位调多少、怎么调?既是技术性问题,也是风险担当问题。谁来担这个风险,没有形成共识,到现在这套制度没有建立起来。

2019年,国家水利部发给各地的通知还是一个死命令,即在汛期严格限制超过汛限水位。可是地方上叫苦连天,万一蓄不上水,供水怎么保证?

《财经》:水库汛限水位动态控制制度不建立起来,会带来什么后果?

程晓陶: 单纯靠一刀切的行政命令,对经济安全、供水安全、生态环境安全都存在风险。

《防洪法》是上世纪90代制定的,已经严重落后,必须尽快修改。现在讲风险管理,提出从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,可是在《防洪法》里找不到“风险”两个字。

对中小河流的治理,需要科学规划、统筹安排。高风险的一些圩区,土地流转以后,怎么降低风险?从减轻损失向减轻风险转变,怎么转,有哪些措施来转?这些问题,现在都还在探讨、摸索。

所以,防洪治理体系方面还有很多短板,不仅是工程手段短缺,和治理体系、制度、法规都有关。

(《财经》实习生宛瑾对此文亦有贡献)

(财经杂志)


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